Hochwasserschutz

Der Bundesgesetzgeber hat auf die zunehmenden Hochwasserereignisse und die Erfahrungen aus den Hochwasserkatastrophen der letzten Jahre mit dem Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 03. 05. 2005 und dem Hochwasserschutzgesetz II vom 30. 06. 2017 reagiert. Ziel der gesetzlichen Regelungen ist es, die Entstehung von Hochwasser einzudämmen und Schäden durch Hochwasser zu verhindern oder zu vermindern. Zudem hat der Bund einen Bundesraumordnungsplan Hochwasser in Kraft gesetzt, der, sofern nicht durch das LEP konkretisiert, unmittelbare Wirkung auf die Bauleitplanung entfaltet.

Die Bauleitplanung hat als wesentlicher Teil der Vorbeugemaßnahmen eine Schutzfunktion für Überschwemmungsgebiete (§ 76 WHG) und Risikogebiete (§ 73 WHG). Weitere Hinweise können der „Handlungsanleitung zur Hochwasservorsorge und zum Hochwasserschutz in der Raumordnungs- und in der Bauleitplanung sowie bei der Zulassung von Einzelbauvorhaben“ der ARGEBAU (Fassung vom 26. 11. 2018) entnommen werden. Ferner haben die Bayerischen Staatsministerien für Wohnen, Bau und Verkehr sowie für Umwelt und Verbraucherschutz die Arbeitshilfe „Hochwasser- und Starkregenrisiken in der Bauleitplanung“ erarbeitet, die den Gemeinden als Unterstützung bei der Ermittlung und Abwägung möglicher Hochwasser- und Starkregenrisiken dienen soll.

Überschwemmungsgebiete sind nach § 76 Abs. 1 Satz 1 WHG Gebiete zwischen oberirdischen Gewässern und Deichen oder Hochufern und sonstige Gebiete, die bei Hochwasser eines oberirdischen Gewässers überschwemmt oder durchflossen oder die für Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beansprucht werden. § 73 Abs. 5 WHG verpflichtete die Länder, die Hochwasserrisiken zu bewerten. Diese Bewertung wird im Sechs-Jahres-Rhythmus überprüft und ggf. aktualisiert (§ 73 Abs. 6 WHG). Ziel der Risikobewertung ist unter anderem die Erstellung von Gefahren- und Risikokarten, die ein wichtiges Instrument für eine ordnungsgemäße Abwägung der Belange des Hochwasserschutzes sind. Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten liegen für Gebiete mit signifikantem Hochwasserrisiko vor.

Die Kreisverwaltungsbehörden setzen durch Verordnung die Gebiete als Überschwemmungsgebiete fest, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in hundert Jahren zu erwarten ist (sog. HQ100) sowie die zur Hochwasserentlastung und Rückhaltung beanspruchten Gebiete und Wildbachgefährdungsbereiche (§ 76 Abs. 2 WHG, Art. 46 Abs. 3 S. 1 BayWG). Weitere Überschwemmungsgebiete können von der Regionalplanung als Vorrang- und Vorbehaltsgebiete gesichert werden.

In den durch Verordnung festgesetzten sowie in den vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten gilt ein grundsätzliches Verbot der Ausweisung neuer Baugebiete im Außenbereich in Bauleitplänen oder sonstigen Satzungen nach dem BauGB (§ 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 WHG). Dieses Verbot unterliegt keiner Abwägung der planenden Gemeinde. Vom Verbot ausgenommen sind Bauleitpläne für Häfen und Werften oder wenn die Ausweisung ausschließlich der Verbesserung des Hochwasserschutzes dient (§ 78 Abs. 1 S. 2 WHG). Eine Ausweisung von Baugebieten ist ausnahmsweise möglich, wenn die in § 78 Abs. 2 WHG genannten Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind. Dazu gehören beispielsweise, dass für die Gemeinde keine andere Möglichkeit der Siedlungsentwicklung besteht oder geschaffen werden kann, neu auszuweisende Gebiete unmittelbar an bestehende Baugebiete angrenzen und allgemein keine Gefährdungssituation für und durch die Bebauung entsteht. Bauvorhaben müssen so errichtet werden, dass keine baulichen Schäden beim Bemessungshochwasser zu erwarten sind. Sinnvollerweise werden diese Voraussetzungen und die Frage, ob eine konkrete Bauleitplanung sie erfüllen kann, frühzeitig geklärt. Dabei sind insbesondere das zuständige Wasserwirtschaftsamt und das für die Entscheidung zuständige Landratsamt (Art. 63 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 BayWG) zu beteiligen.

Unberührt von § 78 Abs. 1 WHG bleibt die Möglichkeit einer Überplanung bereits bebauter Bereiche in Überschwemmungsgebieten. Das Verbot der Bauleitplanung des § 78 Abs. 1 Satz 1 WHG gilt nur für den Außenbereich. § 78 Abs. 3 WHG normiert besondere Anforderungen an die bauleitplanerische Abwägung. Danach hat die Gemeinde in festgesetzten oder vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten bei der Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bauleitplänen für die Gebiete, die nach § 30 Abs. 1 und 2 oder § 34 BauGB zu beurteilen sind, in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB insbesondere zu berücksichtigen:

• die Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf Oberlieger und Unterlieger,
• die Vermeidung einer Beeinträchtigung des bestehenden Hochwasserschutzes und
• die hochwasserangepasste Errichtung von Bauvorhaben.

Dies gilt für Satzungen nach § 34 Abs. 4 und § 35 Abs. 6 BauGB entsprechend. Im konkreten Einzelfall sind in Abstimmung mit dem örtlich zuständigen Wasserwirtschaftsamt entsprechende Nachweise durch hydraulische Berechnungen zu erbringen. Diese Regelung wird nach dem Hochwasserschutzgesetz II flankiert von neuen Festsetzungsmöglichkeiten in Zusammenhang mit Hochwasserschutz gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB.

Anders ist die Handhabung von sog. Risikogebieten außerhalb von Überschwemmungsgebieten (§ 78b WHG). Risikogebiete außerhalb von Überschwemmungsgebieten sind Gebiete, für die nach § 74 Abs. 2 WHG Gefahrenkarten zu erstellen sind und die nicht nach § 76 Abs. 2 oder Abs. 3 WHG als Überschwemmungsgebiete festgesetzt oder vorläufig gesichert sind. Bei Risikogebieten außerhalb von Überschwemmungsgebieten sind bei der Ausweisung neuer Baugebiete im Außenbereich sowie bei der Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bauleitplänen für nach § 30 Abs. 1 und 2 BauGB oder nach § 34 BauGB zu beurteilende Gebiete insbesondere der Schutz von Leben und Gesundheit und die Vermeidung erheblicher Sachschäden in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen; dies gilt für Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB und § 35 Abs. 6 BauGB entsprechend.

Ein anderer Maßstab gilt in den Überschwemmungsgebieten, die nicht festgesetzt oder vorläufig gesichert und auch keine Risikogebiete außerhalb von Überschwemmungsgebieten sind, für die jedoch Kenntnisse über Überschwemmungsgefahren vorhanden sind, auf deren Grundlage eine konkrete Abgrenzung des Überschwemmungsgebiets erfolgt ist (sog. faktische Überschwemmungsgebiete). Für diese Gebiete, sowie für alle anderen Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 76 WHG, schreibt § 77 WHG fest, dass sie in ihrer Funktion als Rückhalteflächen zu erhalten sind. Bauleitplanungen sind nur möglich, wenn überwiegende Gründe des Allgemeinwohls der Erhaltung der Rückhalteflächen entgegenstehen und rechtzeitig die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden. Auch wenn in diesen Fällen vom Gesetz keine Zulassungsentscheidung vorgesehen ist, empfiehlt es sich, rechtzeitig eine Klärung insbesondere der Frage, ob die Hürde des Allgemeinwohlerfordernisses genommen werden kann, mit dem zuständigen Wasserwirtschaftsamt und der zuständigen unteren Wasserbehörde vorzunehmen. Darüber hinaus ist der Hochwasserschutz im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 12, Abs. 7 BauGB).

Durch kleinräumige und intensive Starkregenereignisse kann es überall in Bayern, auch fernab von Gewässern, zu Überflutungen kommen. Diese besondere Hochwasserform wird häufig als Oberflächenabfluss, nicht aus Quellen wild abfließendes Wasser oder innerörtlich auch als urbane Sturzflut bezeichnet. Eine wirkungsvolle Vorsorge gegen derartige Ereignisse erfordert auch eine Berücksichtigung auf Ebene der Bauleitplanung. Bereiche in denen bei Starkregen Überflutungen entstehen und abfließen, können mit unterschiedlich detaillierten Methoden ermittelt und dargestellt werden. Im konkreten Einzelfall kann es in Abstimmung mit dem örtlich zuständigen Wasserwirtschaftsamt sinnvoll sein, die Überflutungsgefährdung durch hydraulische Berechnungen zu ermitteln. Die Oberflächenbeschaffenheit (z. B. Versiegelung, Landnutzung) und die Topographie (z. B. Hang- und Tallagen, Gefälle) beeinflussen wesentlich die Bodenerosion und die Entstehung und Konzentration von Überflutungen auf der Geländeoberfläche. Eine bauliche Entwicklung im Bereich von potenziellen Fließwegen (Talwege, Rinnen, Mulden, etc.) kann die Überflutungsgefahr deutlich erhöhen und sollte daher vermieden werden. In Anbetracht der für die nahe Zukunft prognostizierten Zunahme von intensiven Niederschlägen, ist die Berücksichtigung von entsprechenden Gefährdungen dringend angeraten. Die Hinweiskarte „Oberflächenabfluss und Sturzflut“ unterstützt das kommunale Starkregenrisikomanagement, indem sie einen ersten Anhaltspunkt für die Beurteilung eines Sturzflutrisikos liefert.

Bauleitpläne müssen gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB die Belange des Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, in der Abwägung berücksichtigen (vgl. Arbeitshilfe „Hochwasser- und Starkregenrisiken in der Bauleitplanung“). Dabei erfasst der Begriff des Hochwassers auch Überschwemmungen, die auf Niederschläge („Starkregen“) im Baugebiet oder in benachbarten Baugebieten zurückzuführen sind und die sich auf das jeweilige Baugebiet selbst und seine Umgebung nachteilig auswirken. Es sind jedoch nur solche Belange des Hochwasserschutzes in die Abwägung einzustellen oder können Gegenstand weiterer Prüfungen sein, für die konkrete Anhaltspunkte bestehen. Sofern also noch keine detaillierteren Informationen zu Sturzflutgefahren (z. B. durch ein Konzept zum kommunalen Sturzflutrisikomanagement oder städtebauliches Klimaanpassungskonzept) vorliegen, kann die Hinweiskarte „Oberflächenabfluss und Sturzfluten“ im Rahmen der Bauleitplanung allgemeine Hinweise für eine Gefährdung durch wild abfließendes Wasser geben.

Festgesetzte Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 76 Abs. 2 WHG, Risikogebiete außerhalb von Überschwemmungsgebieten im Sinne des § 78b Abs. 1 WHG sowie Hochwasserentstehungsgebiete im Sinne des § 78d Abs. 1 WHG sollen sowohl im Flächennutzungs- als auch im Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden (§ 5 Abs. 4a S. 1, § 9 Abs. 6a S. 1 BauGB). Noch nicht festgesetzte Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 76 Abs. 3 WHG sowie als Risikogebiete im Sinne des § 73 Abs. 1 S. 1 WHG bestimmte Gebiete sollen im Flächennutzungsplan und Bebauungsplan vermerkt werden (§ 5 Abs. 4a S. 2, § 9 Abs. 6a S. 2 BauGB). Damit soll sichergestellt werden, dass in den für das Baurecht maßgeblichen Plänen zumindest ein deutlicher Hinweis auf die Hochwassersituation erkennbar ist. Die nachrichtliche Übernahme, wie der Vermerk, sind bloße, wenn auch gesetzlich angeordnete, Übernahmen von Informationen. Die Einarbeitung in die Pläne erfolgt, soweit nicht abwägungsrelevant, formlos, ohne dass es eines (förmlichen) Verfahrens bedarf. Auch wenn nicht gesetzlich erforderlich, empfiehlt es sich bei der Übernahme entsprechender Gebiete, die Bauleitpläne in der Fassung mit den redaktionellen Übernahmen bekannt zu machen.

Gewässer sind nach § 39 WHG, unter anderem zur Erhaltung des Gewässerbettes und der ökologischen Funktionsfähigkeit des Gewässers, ordnungsgemäß zu unterhalten. In Bauleitplänen sollten daher an Gewässern ausreichend große Uferstreifen vorgesehen werden, welche die Zugänglichkeit für die erforderlichen Gerätschaften sicherstellen.

Zur Sicherung insbesondere von Planungen für Vorhaben des Hochwasserschutzes und für Vorhaben nach dem Maßnahmenprogramm nach § 82 WHG können die Kreisverwaltungsbehörden Planungsgebiete festlegen, auf deren Flächen wesentlich wertsteigernde oder die Durchführung des geplanten Vorhabens erheblich erschwerende Veränderungen nicht vorgenommen werden dürfen (Veränderungssperre; vgl. § 86 Abs. 1 WHG, § 11 Nr. 4 DelV). Darüber hinaus steht dem Freistaat Bayern gemäß § 99a WHG in Verbindung mit Art. 57a BayWG ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zu, die für Maßnahmen des Hochwasserschutzes benötigt werden.